Il est des rapports qui dérangent parce qu’ils disent tout haut ce que beaucoup disent tout bas. Celui publié en avril dernier par la Défenseure des droits, intitulé « La lutte contre la fraude aux prestations sociales à l’ère de son industrialisation », est de ceux-là. Il n’est pas commode. Il interroge frontalement la manière dont l’État, au nom d’un objectif légitime, a progressivement construit une mécanique de sanction qui pèse de tout son poids sur les personnes les plus vulnérables, celles-là même que le système de protection sociale est censé protéger. Ce rapport est une lecture indispensable.
Une montagne de soupçons sur les plus pauvres
Commençons par ce que dit réellement la Défenseure des droits sur les chiffres, car les chiffres ont une importance politique considérable. Le Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) estime la fraude sociale, prestations et cotisations confondues, à 14 milliards d’euros en 2025. C’est une somme, évidemment. Mais que représente-t-elle face aux 80 à 120 milliards d’euros de fraude fiscale estimée ?
Surtout, au sein même de cette fraude sociale, qui fraude ? La réponse du HCFiPS est éclairante : les assurés sociaux ne représentent qu’environ 36% du total estimé. Les entreprises et travailleurs indépendants en représentent 52%, les professionnels de santé 12%. Comme le souligne le rapport avec une franchise bienvenue, « cette vision consolidée donne une image assez différente de celle usuellement mise en avant ».
Pourtant, selon un baromètre de la DREES cité dans le rapport, trois quarts des Français considèrent que beaucoup de personnes perçoivent des allocations sans y avoir droit. Près de 80% estiment que l’État devrait mobiliser davantage de moyens pour contrôler les bénéficiaires. Bref les idées reçues ont la vie dure.
Le décalage entre la réalité statistique et la perception collective est vertigineux. Ce décalage n’est pas spontané : il est alimenté par des discours qui font de « l’assistanat » et de la fraude au RSA le visage par défaut de la délinquance sociale. C’est cette construction idéologique que la Défenseure des droits met en avant dès les premières pages, et elle le fait sans euphémisme : certains discours « tendent à nourrir un discours anti-pauvres ». Ecoutez et regardez ce qui se dit sur Cnews à ce sujet. C’est consternant.
L’industrialisation, ou quand le contrôle devient une fin en soi
Le cœur du rapport tient dans un mot : industrialisation. Ce n’est pas un mot neutre. Il dit quelque chose d’essentiel sur la transformation en cours. Les organismes de protection sociale tels que la Cnaf, Cnam, Cnav, CCMSA, France Travail ne se contentent plus de contrôler ponctuellement des dossiers suspects. Ils ont progressivement structuré une politique de masse, fondée sur le croisement systématique des données, le recours aux algorithmes de ciblage et la création de services spécialisés quasi-judiciaires. Il faut dire que c’est la Cour des comptes qui elle-même a fixé l’objectif en ces termes : « changer d’échelle » et atteindre « l’objectif d’industrialisation des contrôles ».
Comment se traduit concrètement cette industrialisation ? Par un maillage de données de plus en plus dense et de plus en plus intrusif. Les caisses croisent en permanence les informations de l’administration fiscale, de France Travail et, désormais, des plateformes privées comme Airbnb, Le Bon Coin ou Vinted.
Le « dispositif de ressources mensuelles » (DRM), généralisé depuis mars 2025 dans le cadre de la solidarité à la source, permet aux CAF d’accéder directement aux revenus déclarés par les employeurs sans que les allocataires n’aient à fournir de justificatifs. C’est une avancée présentée comme une simplification, mais qui est désormais aussi explicitement mobilisée à des fins de contrôle et de lutte contre la fraude. La frontière entre simplification pour l’usager et surveillance de l’usager se brouille. Une éventuelle erreur de la part d’un employeur peut avoir de graves conséquences pour un salarié sans qe celui-ci intervienne.
Des algorithmes qui décident à votre place — ou presque
J’ai déjà abordé ce sujet dans plusieurs articles de ce blog : La Cnaf est pionnière dans le domaine depuis 2011. Son algorithme de datamining attribue chaque mois un « score de risque » à des centaines de milliers de dossiers d’allocataires. En 2024, près de 52% des 91.000 contrôles sur place réalisés par la branche famille provenaient directement du datamining.
Un nouveau modèle, le DMDE 2026, vient d’être déployé. Il cible les dossiers présentant un risque d’indu supérieur à 600 euros sur six mois. La CCMSA, la Cnam et la Cnav ont développé des outils similaires. Les dossiers affectés des scores les plus élevés sont envoyés aux caisses locales avec, selon les branches, l’obligation d’en contrôler tout ou partie.
Ce qui interroge profondément la Défenseure des droits, c’est moins l’existence de ces outils (qui peuvent être légitimes) que leur opacité et leurs effets discriminatoires. Les algorithmes utilisés intègrent des variables correspondant à des critères protégés par le droit de la non-discrimination : nationalité, sexe, âge, situation familiale, lieu de résidence, situation de handicap.
L’algorithme de la Cnam pour la complémentaire santé solidaire cible exclusivement des personnes aux revenus modestes. Celui de la Cnav mobilise l’âge, le sexe, l’adresse, la situation familiale et les ressources déclarées de l’assuré.
Autrement dit, être pauvre, âgé, femme seule avec enfants ou résider dans certains quartiers augmente mécaniquement votre probabilité d’être contrôlé. Le rapport est sans ambiguïté : « les contrôles pèsent, de facto, plus lourdement sur les personnes les plus précaires », comme l’a relevé le Conseil économique, social et environnemental.
Ce surciblage constitue-t-il une discrimination ? La Défenseure des droits ne tranche pas définitivement, mais elle pointe une lacune fondamentale : la plupart des organismes à l’exception notable de la Cnaf, ne sont pas en mesure de produire des analyses des populations ciblées par leurs algorithmes ni d’évaluer les surcontrôles éventuels qui en résultent. La Cnam a même « exclu d’emblée le risque discriminatoire, direct ou indirect, sans analyse dédiée ». Ne pas chercher à savoir, c’est aussi une manière de ne pas savoir. Et ne pas savoir, comment on choisit des contrôles, c’est potentiellement prendre le risque de discriminer.
Quand la suspicion précède la preuve
Au-delà des algorithmes, c’est la logique même de qualification de la fraude qui est mise en cause par le rapport. La fraude, par définition juridique, est un acte intentionnel, commis de mauvaise foi. Ce principe, que la loi ESSOC de 2018 est censé protéger l’allocataire qui commet une erreur involontaire de toute sanction. Mais entre la règle de droit et la pratique des caisses, la Défenseure des droits observe un écart persistant et préoccupant.
Les textes réglementaires eux-mêmes sont incohérents : certains mentionnent explicitement la notion de mauvaise foi, d’autres, notamment en matière d’ASPA ou d’allocation chômage, restent muets sur cette condition. Les organismes ont introduit des catégories intermédiaires « acte fautif », « acte abusif », « faute » qui n’ont aucun fondement légal mais qui permettent d’élargir le champ de la sanction sans avoir à établir l’intention frauduleuse.
Dans certaines caisses, une suspicion de fraude est automatiquement retenue dès qu’un allocataire a passé plus de 92 jours à l’étranger. Cela sans qu’on se demande s’il était informé de cette limite. Dans d’autres, la suspicion s’enclenche dès que l’indu dépasse 5.000 euros, sans interroger l’intention ou non de frauder.
Les cas individuels relatés dans le rapport permettent de comprendre de quoi il s’agit. Il y a Monsieur H, qui a constitué son dossier de retraite en 2007 avec l’aide d’une assistante sociale. Il n’avait pas compris qu’une allocation complémentaire lui était versée. Or cela impliquait des obligations déclaratives spécifiques. Il lisait mal, comprenait difficilement les formulaires administratifs. Des questionnaires lui ont été adressés, qu’il a renvoyés sans en saisir le sens. Résultat : une qualification de fraude, un indu à rembourser pouvant être récupéré sur vingt ans.
Il y a Madame C, qui n’a pas déclaré les aides financières de ses proches destinées à couvrir le handicap de son enfant. A aucun moment elle n’a imaginé que cette solidarité familale devait être une ressource à déclarer : elle a été qualifiée de fraudeuse. Il y a Madame T, à qui la CAF a reproché de ne pas avoir déclaré sa pension d’invalidité, sur la base d’un formulaire qui ne la mentionnait pas du tout. Imaginez, vous avez une liste de ressources affichées et il faut cochez celle que vous percevez. Vous décrouvrez qu’une autre ressource non indiquée entre dans la liste, justement celle dont vous bénéficiez.
Ces situations ne sont pas anecdotiques. Elles disent quelque chose de systémique : la complexité des textes, combinée à la fragilité des personnes, produit mécaniquement des situations qui peuvent ressembler à des fraudes sans en être. Vous pensez comme moi que le droit à l’erreur existe ? Que nenni
Le droit à l’erreur, une promesse non tenue
La loi ESSOC de 2018 avait suscité beaucoup d’espoir. Elle consacrait le droit à l’erreur : toute personne de bonne foi, commettant une première erreur matérielle ou méconnaissant involontairement une règle, devait pouvoir se régulariser sans sanction. Mais le rapport de Claire Hédon dresse un constat amer : malgré cette loi, et malgré les recommandations qu’elle avait formulée en 2017 puis en 2019, la frontière entre erreur et fraude demeure « toujours aussi délicate à tracer ».
Les médiateurs administratifs et les médiateurs sociaux, qui devraient constituer un levier essentiel pour faire valoir ce droit à l’erreur, se trouvent souvent désarmés face aux accusations de fraude. Dans certaines caisses, un charte de la médiation prévoit explicitement que « les situations de fraude avérée ne peuvent donner lieu à médiation ». Une recherche-action menée par des élèves de l’EN3S, pilotée par le Défenseur des droits en 2024, a constaté que l’introduction législative du droit à l’erreur n’avait pas modifié les pratiques des organismes de protection sociale, en raison notamment du flou quant à son périmètre d’application. Comment remettre de la confiance dans un système qui suspend le droit à l’erreur précisément là où les personnes en auraient le plus besoin ?
Des procédures qui protègent mal
La Défenseure des droits ne se contente pas de pointer le problème du fond : elle ausculte les procédures dans leur détail, et ce qu’elle y trouve ne rassure pas. Les notifications d’indu et de fraude adressées aux allocataires sont insuffisamment motivées : elles ne détaillent pas les faits reprochés, n’identifient pas clairement l’auteur de la décision, n’indiquent pas toujours les voies et délais de recours.
Les commissions « fraude » et « pénalité », censées garantir un regard collégial et indépendant, fonctionnent souvent comme des chambres d’enregistrement : en 2023, 92% des dossiers présentés en commission ont abouti à une qualification de fraude. Le rapport d’enquête rédigé par le contrôleur, qui contient les éléments retenus à charge, n’est pas systématiquement communiqué à l’allocataire.
Les conséquences peuvent être dévastatrices quand la fraude est qualifiée. La prescription biennale est levée pour aller jusqu’à vingt ans de remboursement. L’allocataire est privé du droit de demander une remise de dette. Un plan de recouvrement majoré est imposé. La Cnaf peut cumuler jusqu’à trois plans de remboursement personnalisés simultanément : sur l’indu, sur la majoration de 10% pour frais de gestion, sur la pénalité.
Le rapport cite le cas de Madame X, mère de trois enfants disposant de 735 euros de salaire et 1 370 euros de prestations. À la suite d’une qualification de fraude, ses prestations ont été amputées de 540 euros en un seul mois. Qui peut vivre avec ce qui reste ? Qui peut accompagner ses enfants, honorer son loyer, manger à sa faim ?
Ce que cela dit du travail social
Ce rapport n’est pas un rapport sur le travail social. Mais le travail social y est présent en filigrane. C’est une assistante sociale qui a aidé Monsieur H à constituer son dossier en 2007. Ce sont les travailleurs sociaux des conseils départementaux qui d’accompagnent les allocataires du RSA, alors que certains départements soumettent leurs usagers à des contrôles de façon sytémique. C’est dans les permanences d’accueil, les CCAS, les associations, que les gens frappés par une notification d’indu ou une qualification de fraude débarquent, épuisés, désorientés, et aussi humiliés.
Le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE) l’a dit clairement : « la priorité au contrôle, à la gestion des risques et à la lutte contre la fraude prend le pas sur les préoccupations relatives à l’accès au droit et à la lutte contre le non-recours ». Les chiffres de non-recours aux prestations est désormais de 34% pour le RSA, de 50% pour l’ASPA, et entre 25 et 42% pour l’assurance chômage.
C’est une vraie hémorragie financière pour la solidarité nationale. Ces contrôles sont utiles pour la Direction générale des Finances publiques (DGFIP) c’est autant l’argent qui part dans les fraudes que celui qui ne parvient jamais à ceux qui devraient y avoir droit. Voilà de belles économies pour l’Etat. En effet le dispositif de lutte contre la fraude alimente mécaniquement le non recours qui s’accroit.
Les mots utilisés dans ce rapport sont édifiants. Les contrôles et la menace de qualification de fraude sont vécus comme « asymétriques, opaques, violents, intimidants et empreints d’une présomption forte de culpabilité de fraude ». Ce sont sans doute aussi ceux que les travailleurs sociaux entendent dans les couloirs de leurs services. Cette stigmatisation constitue un frein au recours aux prestations. Un frein qui condamne des personnes à survivre sans aide, de peur d’être soupçonnées.
Ce qu’il faudrait vite changer
La Défenseure des droits formule dans ce rapport de nombreuses recommandations.
- Clarifier les compétences des conseils départementaux en matière de contrôle des allocataires du RSA, pour éviter les contrôles hors cadre légal.
- Imposer aux organismes de produire des analyses des populations ciblées par leurs algorithmes, et de déployer des métriques d’équité permettant d’identifier les biais discriminatoires.
- Garantir que la fraude suppose toujours la démonstration d’un élément intentionnel et que le doute bénéficie à l’assuré.
- Assurer un contradictoire réel avant toute sanction, et non après.
- Rendre effectif le droit à l’erreur, y compris pour les personnes suspectes de fraude, en donnant aux médiateurs administratifs les compétences et les moyens d’intervenir.
Ces recommandations ne sont pas révolutionnaires. Certaines reprennent, mot pour mot, des recommandations déjà formulées en 2017, en 2019. Ce constat en dit long sur la résistance institutionnelle au changement quand les injonctions à la performance, aux économies et à la détection de fraude deviennent l’horizon unique de l’action sociale publique.
La solidarité ne se contrôle pas à l’infini
Il y a dans ce rapport une tension fondamentale que la Défenseure des droits exprime sans la résoudre. D’un côté, la lutte contre la fraude est légitime : elle garantit l’équité entre assurés, elle protège la confiance dans le système de redistribution, elle préserve les ressources de la solidarité nationale. Personne ne le conteste. De l’autre côté, cette lutte est devenue une injonction si puissante, si technicisée, si industrialisée qu’elle transforme les organismes de protection sociale en machines de surveillance, et les allocataires en suspects par défaut.
Le sous-titre du rapport de la Défenseure des droits est « Pour que le droit n’oublie personne ». C’est une phrase simple, presque banale. Mais dans le contexte de ce rapport, elle prend une résonance particulière. Elle dit que le droit ( le droit à la protection sociale, le droit à la dignité, le droit à l’erreur, le droit au recours ) ne doit pas s’arrêter aux portes des caisses quand celles-ci se mettent à fonctionner comme des tribunaux sans les garanties qui vont avec.
Elle dit que l’industrialisation des contrôles, si elle n’est pas encadrée, surveillée, évaluée et corrigée, risque de produire exactement l’inverse de ce qu’elle prétend défendre : une sécurité sociale qui ne fait plus confiance à ceux qu’elle est censée sécuriser.
Pour les travailleurs sociaux, pour les professionnels de l’accompagnement, ce rapport n’est pas une lecture parmi d’autres. C’est un miroir tendu vers une réalité que beaucoup connaissent de l’intérieur. Et ce miroir dit qu’il est temps de reprendre la parole, collectivement, sur la question de ce que l’on veut vraiment faire de la solidarité.
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Photo : Claire Hédon © Défenseur des Droits 2026
