Journées de l’ANDASS à Nantes (1). Le pacte social vacille : qui paiera demain le prix de nos solidarités ?

Inégalités, défiance envers les institutions, contraintes budgétaires et transformations démographiques : La première table ronde des Journées nationales de l’Association Nationale des Directeurs d’Action Sociale et de Santé (ANDASS) à Nantes a interrogé ces tensions qui traversent aujourd’hui l’État social. Les échanges ont fait apparaître un paradoxe : les Français restent attachés à la solidarité, mais doutent de plus en plus de la capacité des institutions à la garantir.

« Individualisme, inégalités, défiances : pourquoi le pacte social vacille ? » C’est la question qui a été posée à l’ouverture des journées. Elle n’a rien d’abstrait. Elle renvoie à des réalités très concrètes : tous constatent des besoins sociaux qui augmentent avec des collectivités qui peinent à les financer. Les professionnels sont sous pression et les personnes accompagnées ne trouvent pas toujours les réponses dont elles ont besoin.

Autour de la table : Michel Ménard, président du Département de Loire-Atlantique, l’économiste italienne et ancienne ministre Elsa Fornero , le philosophe et politologue Sacha Lévy-Bruhl, ainsi que Bruno Lucas, inspecteur général des affaires sociales ont pu échanger à bâtons rompus. Jean-Benoît Dujol, directeur général de la cohésion sociale ainsi que Maëlig Lebayon directeur général de la Cnsa, était également présents.

Les échanges ont présentés un tableau préoccupant de la situation actuelle sans céder au fatalisme. Car si notre modèle social est fragilisé, il demeure une attente forte. La question est donc moins de savoir s’il faut renoncer aux solidarités que de comprendre comment les rendre plus justes, plus lisibles et mieux financées.

Des Départements pris dans un effet de ciseau

Michel Ménard a d’abord décrit la situation des Départements. Elle n’est pas simple. Les collectivités sont confrontées à un décalage croissant entre leurs recettes et les besoins sociaux. Les dépenses augmentent, tandis que certaines ressources se contractent ou deviennent particulièrement instables. Le président du Département de Loire-Atlantique a notamment évoqué la baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui a représenté, selon lui, une perte de 60 millions d’euros pour son Département.

À cette tension financière s’ajoutent de nouveaux besoins. Le vieillissement de la population, les conséquences du changement climatique et la fragilité accrue de certaines personnes notamment les personnes âgées imposent d’adapter les politiques publiques. Les épisodes de canicule rappellent que les personnes les plus précaires, notamment celles qui vivent dans des logements mal adaptés, sont souvent les premières exposées.

Pour Michel Ménard, l’équation entre recettes et dépenses n’est plus assurée. Il a dénoncé un modèle de financement qui fait dépendre une partie des ressources départementales du marché immobilier, alors que les dépenses sociales devraient, selon lui, être liées aux besoins réels des habitants. Il a également plaidé pour une réflexion sur l’affectation d’une part de la contribution sociale généralisée (CSG) au financement des solidarités.

Le président du Département a insisté sur un point : la situation est illogique. Paradoxalement les Départements les plus en difficulté ne sont pas ceux que l’on croit. Ceux qui ont dépensé beaucoup en 2015 sont favorisé dans leurs dotations actuelles. Ceux qui ont restreints leurs dépenses à cette époqie touchent encore moins de compensations de la part de l’Etat. Bref, Il faut remettre à plat le système. Le système contribue à pressurer les services et les partenaires.

Il a aussi cité un exemple intéressant avec l’achat de logements auprès d’un bailleur social pour accueillir des mineurs non accompagnés, plutôt que de recourir à l’hôtel. Une telle solution peut améliorer la qualité de l’accueil. Elle réduit les coûts à terme tout en permettant d’élargir l’offre du bailleur. Enfin elle contribue à remettre des logements dans le circuit. C’est un cercle vertueux. « On gagne 4 fois ».  L’enjeu est donc de trouver des réponses à la fois plus adaptées et moins coûteuses, sans confondre maîtrise des dépenses et réduction de la qualité de l’accompagnement.

Une solidarité toujours souhaitée, mais de plus en plus contestée

Sacha Lévy-Bruhl nous a fait part de deux paradoxes. D’un côté, les dépenses sociales continuent d’augmenter ; de l’autre, le sentiment que le modèle français protège moins bien qu’avant se diffuse. 2ème paradoxe : les principes de solidarité et de redistribution restent largement partagés par la population, tandis que les politiques d’assistance font l’objet de critiques croissantes.

Cette contradiction s’explique en partie par une transformation du rapport à la protection sociale. Historiquement, l’État social reposait sur l’idée que chacun ne pouvait être tenu pour seul responsable de sa situation. La protection collective devait permettre de faire face aux aléas de la vie, sans laisser les individus seuls devant les risques sociaux.

Or cette logique est aujourd’hui fragilisée. Elle est de moins en moins reconnue. Les aides sont davantage conditionnées, les parcours professionnels se précarisent et les discours sur l’« assistanat » se multiplient. La critique ne traduit pas nécessairement un rejet de toute protection sociale. Elle peut aussi exprimer le sentiment que les protections dont on bénéficiait auparavant ne sont pas les mêmes pour tous.

Michel Ménard a, lui aussi, contesté l’idée selon laquelle les abus seraient généralisés. Il a rappelé que les situations de fraude ou d’usage indu des droits concernent une minorité, tout en reconnaissant la nécessité de contrôles. Mais ceux-ci doivent être conduits avec respect et ne pas transformer l’accès aux droits en parcours de suspicion.

Il a également dénoncé les discours qui présentent les prélèvements sociaux comme un « racket fiscal ». Les cotisations et les impôts financent des missions collectives, a-t-il rappelé. Les Français ne sont pas prêts à renoncer à des prestations comme l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH) ou le revenu de solidarité active (RSA). La comparaison avec les États-Unis, où l’accès aux soins peut dépendre directement de la capacité à payer, rappelle ce que signifie concrètement l’absence de protection universelle. Pour Sacha Lévy-Bruhl il y a une bataille sémantiques à mener. Il nous rappelle par exemple que les « cotisations sociales » ne sont pas des « charges sociales » comme cela est indûment présenté dans certains médias.

Mais l’attachement aux droits ne suffit pas. Encore faut-il expliquer leur coût, leur financement et les choix collectifs qu’ils impliquent. Plusieurs intervenants ont souligné que de nouveaux droits sont parfois décidés sans que les ressources nécessaires soient clairement prévues ou compensées.

Le financement départemental : une équation devenue trop fragile

Bruno Lucas a présenté les principaux constats du rapport de l’IGAS consacré à la dynamique des dépenses sociales des Départements au regard de leurs ressources. Entre 2022 et 2024, les collectivités ont subi un effet de ciseau : baisse brutale de certaines recettes, forte inflation et hausse de la demande de protection.

Sur une période plus longue, les dépenses ont progressé tandis que les recettes se sont érodées, parfois de manière moins visible. Cette fragilité risque de s’accentuer avec le vieillissement de la population et l’évolution des besoins sociaux toujours plus important.

La situation n’est toutefois pas identique partout. Les Départements présentent des profils financiers très différents, notamment en fonction de leur capacité d’endettement et de leur dépendance aux DMTO. Selon les éléments évoqués lors de la table ronde, certains disposent d’une situation relativement favorable, tandis que d’autres sont beaucoup plus contraints. Quatre Départements seraient dans une situation particulièrement difficile, avec des délais de désendettement pouvant atteindre vingt ans alors que d’autres ont des délais n’allant pas audelà de 3 ans.

Cette diversité rend les réponses uniformes peu pertinentes. Bruno Lucas a rappelé plusieurs principes à prendre en compte pour réformer le financement : il n’existe pas de recette fiscale automatique. un transfert de ressources ne doit pas fragiliser d’autres politiques publiques. enfin, la compensation doit tenir compte des réalités territoriales ce qui n’est pas toujours le cas.

Le rapport invite ainsi à ouvrir une discussion entre l’État et les Départements sur les objectifs poursuivis et sur les critères de péréquation. Les dépenses liées au RSA ou à la protection de l’enfance sont en partie liées à des caractéristiques sociales et démographiques, mais les mécanismes actuels de compensation ne semblent pas toujours refléter suffisamment les besoins réels.

Michel Ménard a également souligné que la richesse apparente d’un territoire ne garantit pas que ses ressources soient à la hauteur des besoins. En Loire-Atlantique, a-t-il indiqué, les dépenses de protection de l’enfance ont augmenté de 95 millions d’euros, sans que cela suffise à répondre à l’ensemble des besoins. Le financement des solidarités départementales est, selon lui, « à bout de souffle ».

L’Italie, miroir des choix politiques

L’intervention d’Elsa Fornero a élargi la discussion à l’expérience italienne. Elle a rappelé que le système social de son pays reste marqué par de forts déséquilibres, notamment entre les générations. Les retraites occupent une place importante dans les dépenses, tandis que les jeunes et les femmes ont longtemps été moins bien protégés.

La réforme des retraites engagée en 2011, alors qu’une crise financière menaçait l’Italie, a été préparée dans l’urgence par un gouvernement de techniciens. Elle visait notamment à faire évoluer le calcul des pensions vers un système davantage lié aux cotisations versées au cours de la carrière. Cette réforme, impopulaire, demeure en place malgré les annonces politiques populistes visant à la remettre en cause.

Elsa Fornero a rappelé que les crises financières frappent d’abord les plus pauvres. Elles rendent aussi plus difficile le financement des politiques sociales. Les gouvernements ont parfois la fâcheuse tendance à promettre des mesures sans expliquer clairement qui les paiera. Elle a appelé à parler franchement des ressources nécessaires, y compris en ouvrant le débat sur la fiscalité du patrimoine et des héritages.

L’Europe est, elle aussi, sérieusement confrontée à une crise de son modèle, a-t-elle estimé. Elle manque de souveraineté fiscale et de leadership clair, alors même que les tensions géopolitiques et les difficultés économiques s’intensifient. La crise du Covid a toutefois montré qu’une réponse européenne commune était possible : les aides européennes ont permis de soutenir des investissements importants.

L’économiste a également alerté sur le départ de jeunes Italiens, qui ne trouvent pas dans leur pays les perspectives qu’ils espèrent. Ce phénomène rappelle que la protection sociale ne se résume pas à des prestations : elle suppose aussi des possibilités d’avenir, d’emploi et de participation à la vie collective.

Les jeunes, angle mort des politiques sociales ?

La question des jeunes a traversé plusieurs interventions. Michel Ménard a rappelé que les 18-25 ans restent insuffisamment soutenus. Le repas à un euro, a-t-il estimé, ne peut à lui seul répondre à l’ampleur des difficultés rencontrées par cette génération.

Jean-Benoît Dujol a également insisté sur la nécessité de réorienter les politiques publiques vers les jeunes. Pourtant ce qui se profile à l’avenir reste un choc démographique avec l’explosion de la dépendance des personnes âgées. Les choix faits aujourd’hui en matière de formation, d’emploi, de logement et de protection auront des conséquences durables sur la cohésion sociale.

La question des transmissions patrimoniales a aussi été évoquée. Michel Ménard a rappelé l’ampleur des héritages attendus dans les prochaines années ( 3000 Milliards d’euros). Il a posé la question de la contribution des patrimoines au financement des solidarités. Le tout dans un contexte de forte épargne, de crise climatique et de tensions internationales. Pour lui le débat sur la répartition des ressources ne peut être éludé.

Une crise de légitimité, mais pas la disparition de la solidarité

Jean-Benoît Dujol a tenté de résumer l’un des enjeux de cette table ronde : nous traversons une crise des solidarités, mais aussi une crise de leur légitimité. Les chiffres rappellent pourtant le rôle essentiel de la protection sociale. Selon les données citées lors des échanges, les dépenses de protection de l’enfance atteignent 11 milliards d’euros. Sans les amortisseurs sociaux, la pauvreté augmenterait d’environ un tiers. (Le taux de pauvreté évoqué lors de la table ronde s’établit à 15,4 %, même si d’autres définitions et critères peuvent conduire à des estimations plus élevées).

Ces données ne suffiront pas à convaincre si les politiques publiques sont mal comprises ou si les personnes ont le sentiment que les aides sont injustes. D’où l’importance, selon plusieurs intervenants, d’associer une politique de contrôle à une explication claire des droits et des règles. Le contrôle peut contribuer à la confiance, à condition de ne pas devenir une suspicion généralisée envers les personnes précaires. Ce qui semble bien être le cas aujourd’hui.

La bataille est aussi culturelle. En Italie, Elsa Fornero a décrit une instrumentalisation de la peur, notamment autour de l’immigration et de la sécurité. Cette peur animée par les populistes du gouvernement Méloni s’inscrit dans un contexte où le dialogue social est affaibli. Les promesses politiques peuvent alors rencontrer les inquiétudes d’une partie de la population, sans apporter de réponse durable aux difficultés économiques et sociales.

Face à ces évolutions, Sacha Lévy-Bruhl a invité à identifier les dynamiques qui peuvent redonner prise à l’action collective. Il a notamment cité la transition écologique et le service public. La crise climatique ne peut être laissée aux seules forces du marché : elle appelle des choix collectifs et une solidarité renforcée, car ses conséquences touchent d’abord les personnes les plus vulnérables.

Il a également évoqué la nécessité de « démarchandiser » certains services. C’est-à-dire de garantir que l’accès à des biens essentiels ne dépende pas uniquement de la capacité individuelle à payer. La protection sociale s’est construite autour de cette idée : certains besoins doivent relever d’une responsabilité collective.

Retrouver un langage clair et des réponses concrètes

Un fil rouge s’est dégagé des échanges : il faut parler clairement des difficultés, des coûts et des choix à faire. Les promesses en l’air sans financement, comme les discours qui réduisent les solidarités à une dépense excessive, alimentent la défiance et la peur. À l’inverse, expliquer clairement ce que les prélèvements, financent, les prestations qu’ils permettent peut contribuer à restaurer la confiance.

La décentralisation a également été présentée comme un atout. Les Départements sont au contact des réalités locales et peuvent adapter leurs réponses aux besoins des territoires. Michel Ménard en a profité pour alerter sur certaines tentations de recentralisation. Il a cité notamment la possibilité de reprendre au niveau national la gestion de fonds dévolus aux collectivités comme le Fonds social européen. Pour lui, l’action sociale doit rester ancrée dans les territoires et s’appuyer sur les professionnels, les partenaires et la société civile.

La table ronde n’a pas apporté de solution à la crise du financement ou à la défiance envers les institutions. Elle a plutôt posé une exigence : celle qui consiste à ne pas opposer la maîtrise des dépenses à la politique de solidarité, ni les droits au contrôle.

J’en retiens aussi que le fait de préserver le pacte social suppose de rendre les protections plus lisibles et visibles. On ne peut pas en tout cas laisser les jeunes générations, les personnes précaires ou les territoires les plus fragiles porter seuls le poids des crises qui s’annoncent.

Notre modèle social ne tient pas seulement à ses budgets. Il tient aussi à la conviction que les difficultés de chacun nous concernent collectivement. C’est cette conviction qu’il faut aujourd’hui faire vivre et pouvoir traduire en réponses concrètes.

 

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Note : les éléments chiffrés et certaines formulations de cet article sont repris de mes notes prises pendant la table ronde. J’ai pu faire quelques erreurs d’interprétation mais il me semble que l’essentiel se retrouve dans cet article. Le second article à venir abordera le sujet de la seconde table ronde : « Face aux crises sociales, climatiques et budgétaires, comment transformer les politiques de solidarité ? »